餐飲油煙污染監管主體到底是誰？

餐飲油煙污染到底誰管？

經過多輪博弈，某市城市管理部門終于同意承接餐飲油煙污染的行政處罰權，但提出諸多限制條件：

一是要生態環境部門切實擔負起行業主管部門的管理責任，加強監管，及時發現，責令當事人限期改正或補辦相關手續；二是要生態環境部門在管理過程中，需要對違法行為進行行政處罰的，及時把有關材料移交城市管理部門；三是要建立分級移交制度，規范移交案件相關文書（生態環境部門負責移送涉嫌違法案件移送函、現場檢查記錄、現場照片、舉報投訴、勘驗、認定依據等材料）；四是要建立移送案件審查制度，城市管理部門經審查決定是否立案，同時明確其在實施行政處罰過程中需要進行技術鑒定或者協助調查的，要求生態環境部門積極支持配合。

不能割裂行政處罰與行政監督的關系

筆者認為，某市城市管理部門割裂了行政處罰與監督管理的關系，為油煙污染治理人為設置了障礙，理由如下：

一是行政處罰與監督管理的主體一致有法律依據。

《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十八條明確規定，違反本法規定，排放油煙的餐飲服務業經營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業整治。

違反本法規定，在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。

違反本法規定，在當地人民政府禁止的時段和區域內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬元以下的罰款。

由“縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門”可知，監督管理部門負責行政處罰是應有之義，將監督管理主體與行政處罰主體分立，是不符合法律規定的。

二是“要求生態環境部門擔負起行業主管部門的管理責任”沒有依據。

如果簡單地以“管行業必須管環?！?，生態環境部門絕對不是餐飲行業的主管部門，如果以生態環境部門應當承擔所有的環境監管職責，必然曲解了“管行業必須管環?！钡脑狻?/span>

三是行政處罰和監督管理權力的統一是行政管理的應有之義。

行政管理的特點就是運轉高效、講求效率，人為地割裂行政處罰和監督管理權，本來一個部門能完成調查取證、行政處罰等工作，非要由兩個部門分開操作，可能會導致職責不清、推諉扯皮的問題發生，從而不能合理高效地利用執法資源，人為提高執法成本。

城市管理部門統一行使有關執法權于法有據

筆者認為，根據國家有關規定，應由城市管理執法部門作為“縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門”進行統一監管執法。

理由一，2015年12月24日，中共中央、國務院出臺了《關于推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。其第七條明確要求，在城市管理執法部門需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合行政執法。具體范圍包括環境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑工地揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權。

理由二，2016年8月19日，住房和城鄉建設部頒布的《城市管理執法辦法》第八條規定了城市管理執法的行政處罰權范圍包括“環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權”。第九條規定了需要集中行使的城市管理執法事項，應當同時具備下列條件：（一）與城市管理密切相關；（二）與群眾生產生活密切相關、多頭執法擾民問題突出；（三）執法頻率高、專業技術要求適宜；（四）確實需要集中行使的。

餐飲油煙污染顯然具備了上述要件。

綜上，筆者認為，地方人民政府確定城市管理部門作為餐飲油煙污染的監管主體，行使統一的監管執法權，于法有據，基于當前城市管理部門的機構健全和隊伍完備的優勢，必然能及時高效地整治餐飲油煙污染，增進群眾良好環境的獲得感。