8月15日的中國環境報法治版刊登了《餐飲油煙污染監管主體到底是誰？》一文，反映某市生態環境部門同市城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰權這項工作時的艱難，最后某市城市管理部門雖然同意承接這項工作，但同時提出諸多附加條件。
 
筆者認為，某市城市管理部門提出的這些條件既缺乏法律及政策依據，同時也給今后的工作設置了不必要的障礙。筆者在基層生態環境部門管理餐飲服務行業長達近20年，也親自辦理了同縣城市管理部門在移交餐飲油煙污染的行政處罰相對集中方面的交接工作，結合基層實際，談談自己的觀點，僅供大家參考。
 
1 餐飲業產生油煙污染誰來處罰？
 
《大氣污染防治法》第一百一十八條規定，違反本法規定，排放油煙的餐飲服務業經營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業整治。
 
根據以上規定，從事餐飲服務業經營者違反了《大氣污染防治法》的相關規定，則由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正違法行為，處以罰款。


2 縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門是誰？
 
《行政處罰法》第十六條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。
 
本條是對一個行政機關行使其他行政機關的行政處罰權的規定，即相對集中行政處罰權制度。
 
為了積極、穩妥地實施好《行政處罰法》的這一規定，國務院先后下發《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號）和《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）等文件，并授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。進一步明確提出了開展相對集中行政處罰權工作的具體原則、要求和程序。這些配套制度，是地方開展相對集中行政處罰權工作的重要依據。
 
國務院（國發〔2002〕17號）文件同時要求，各省、自治區、直轄市人民政府在城市管理領域可以集中行政處罰權的范圍中，將環境保護管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權列入其中。
 
2015年12月24日，中共中央、國務院正式發布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確城市管理部門實施相對集中行政處罰權制度，對城市管理部門的職責、設置機構、綜合執法都作出了明確的規定，并要求各地應科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責，有關管理和執法職責劃轉城市管理部門后，原主管部門不再行使。
 
《意見》同時規定推進綜合執法在環境保護管理方面具體范圍是：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權。
 
為了規范城市管理執法工作，2017年1月24日，住房和城鄉建設部頒布的《城市管理執法辦法》（第34號部長令）第四條第三款規定，城市、縣人民政府城市管理執法主管部門負責本行政區域內的城市管理執法工作。該辦法第二十七條規定，城市管理執法人員開展執法活動，可以依法采取以下措施：（一）以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現場取證；（二）在現場設置警示標志；（三）詢問案件當事人、證人等；（四）查閱、調取、復制有關文件資料等;（五）法律、法規規定的其他措施；
 
該辦法第二十八條還規定，城市管理執法主管部門應當依法、全面、客觀收集相關證據，規范建立城市管理執法檔案并完整保存。
 
法定職責必須為。根據以上規定，筆者認為，《大氣污染防治法》第一百一十八條中規定的“縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門”就是各級城市管理執法主管部門，也就是文章中所指的城市管理部門。所以，不管是責令餐飲服務業經營者改正違法行為，還是對其處以罰款，以及在執法時的取證工作，均是各級城市管理執法主管部門的法定職責。
 
3 餐飲業的行業主管部門應當是誰？
 
2014年9月22日，商務部與國家發展改革委共同頒布的《餐飲業經營管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第三條規定，商務部負責全國餐飲行業管理工作，制定行業規劃、政策和標準，開展行業統計，規范行業秩序。地方各級人民政府商務主管部門負責本行政區域內餐飲業行業管理工作。
 
也就是說，地方各級人民政府商務主管部門就是餐飲業的行業主管部門，而并非生態環境主管部門。
 
4 生態環境部門在餐飲行業管理方面的主要職責是什么？
 
《大氣污染防治法》第五條規定，縣級以上人民政府生態環境主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。
 
本條是關于大氣環境監督管理體制的規定。目前我國環境監督管理體制采取的是，統一監督管理與分級分部門監督管理相結合；統管部門與分管部門的執法地位平等的管理體制。
 
對此，筆者認為，這里的“統一監督管理”主要體現在方針、政策、法律、法規和標準等的統一上，不能另出多門，各行其是，具體工作由各部門按職能監管。也就是說，生態環境部門對餐飲行業實施管理的主要職責是“統一監督管理”。而其他有關部門（如城市管理部門）對餐飲業具體實施監督管理，包括責令餐飲行業當事人改正違法行為以及行政處罰等工作。
 
5 生態環境部門如何同城市管理部門加強配合？
 
根據中共中央國務院在城市管理相對集中行政處罰權工作的有關精神，近年來，各地市、縣（區）均以政府或人大的名義出臺了當地開展城市管理相對集中行政處罰權實施辦法，并報省人民政府批準后實施。
 
各地出臺的這些辦法中也同時規定，城市管理部門在查處行政違法案件時，需要了解有關事項、查詢相關資料或作技術鑒定的，有關部門應當配合。
 
筆者認為，在執法中，對于餐飲業中的油煙超標污染問題，當地生態環境部門具備監測條件的，可以進行現場監測確定是否超標。不具備監測條件的，且餐飲業也未安裝油煙凈化設施的，生態環境部門則通過書面函告城市管理部門可按照《飲食業油煙排放標準》（GB18483-2001）中的規定，其油煙作為無組織排放視同超標進行處理。
 
根據《城市管理執法辦法》（第34號部長令）第二十四條規定，城市管理執法需要實施鑒定、檢驗、檢測的，城市管理執法主管部門可以開展鑒定、檢驗、檢測，或者按照有關規定委托第三方實施。對此，城市管理部門也可自行檢測或按照有關規定委托第三方檢測。
 

對于群眾向生態環境部門舉報餐飲業的油煙污染問題，當地生態環境部門則將信訪投訴書面移交城市管理部門處理。