前不久，關于餐飲油煙污染監(jiān)管主體問題，理論界與實務界展開了討論，各抒己見。經(jīng)查閱已經(jīng)公開發(fā)表的此類文章中，關于餐飲油煙污染監(jiān)管主體問題的闡述，尚有一些深入研究和探討的空間。因此，本文試圖從理論與實踐的結合上，回答“誰應當是餐飲油煙污染監(jiān)管主體”的問題。

一、法定統(tǒng)一監(jiān)管主體與其他監(jiān)管主體

1.法定統(tǒng)一監(jiān)管主體。《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第五條第一款規(guī)定“縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”本條中的“統(tǒng)一”從漢語詞義解釋來說，就是“整體的、一致的”意思。引申到本條款的法意就是由政府生態(tài)環(huán)境主管部門對所轄區(qū)域的大氣污染防治實施“整體的、全部的、一致的”監(jiān)督管理。即確定大氣污染（包括餐飲油煙污染）統(tǒng)一監(jiān)主體是各級政府生態(tài)環(huán)境主管部門，履行大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測等職責。

2.其他監(jiān)管主體。《大氣污染防治法》第五條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。”本條款中所說的“政府其他有關部門”，是指國家法律、法規(guī)規(guī)定的對大氣污染防治負有實施監(jiān)督管理責任的“政府其他有關部門”。例如，《大氣污染防治法》第一百一十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，施工單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設等主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治：

（一）施工工地未設置硬質(zhì)密閉圍擋，或者未采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施的；

（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時清運，或者未采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋的。

違反本法規(guī)定，建設單位未對暫時不能開工的建設用地的裸露地面進行覆蓋，或者未對超過三個月不能開工的建設用地的裸露地面進行綠化、鋪裝或者遮蓋的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設等主管部門依照前款規(guī)定予以處罰”。由此可見，縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設等主管部門就是本法條規(guī)定的法定查處因建筑施工產(chǎn)生揚塵污染的其他監(jiān)管主體。
二、法律授權縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門（主體）
 
《大氣污染防治法》第五條除了直接規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門和其他監(jiān)管主體外，按照統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責的原則，同時，又授權縣級以上地方人民政府自行確定監(jiān)督管理部門查處餐飲油煙污染行為。

《大氣污染防治法》第一百一十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放油煙的餐飲服務業(yè)經(jīng)營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業(yè)整治。

違反本法規(guī)定，在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在當?shù)厝嗣裾沟臅r段和區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬元以下的罰款。”

由此可見，本條是一個法律授權條款，授權縣級以上地方人民政府自行確定監(jiān)督管理部門查處餐飲油煙污染行為。也就是說，縣級以上地方人民政府可以決定由生態(tài)環(huán)境主管部門查處餐飲油煙污染行為，也可以決定由其他部門（例如城管綜合執(zhí)法部門）查處餐飲油煙污染行為。

三、應當確定生態(tài)環(huán)境主管部門為餐飲油煙污染監(jiān)管主體

依據(jù)《大氣污染防治法》和餐飲油煙污染執(zhí)法實際，作者認為，縣級以上地方人民政府應當確定生態(tài)環(huán)境主管部門為餐飲油煙監(jiān)督管理部門。其理由如下：

1.《大氣污染防治法》規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理職責，是大氣污染防治的全過程監(jiān)督管理。特別是餐飲油煙登記備案、行政指導、行政檢查、監(jiān)測監(jiān)管等全部管理職能都在生態(tài)環(huán)境主管部門。因此，縣級以上地方人民政府確定生態(tài)環(huán)境主管部門為餐飲油煙監(jiān)督管理部門，有利于提高餐飲油煙污染監(jiān)管效能，實現(xiàn)餐飲油煙污染的源頭防治。
2.按照職權法定原則，生態(tài)環(huán)境主管部門有權對大氣污染防治實施監(jiān)督檢查。《大氣污染防治法》第二十九條規(guī)定“生態(tài)環(huán)境主管部門及其環(huán)境執(zhí)法機構和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權通過現(xiàn)場檢查監(jiān)測、自動監(jiān)測、遙感監(jiān)測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行監(jiān)督檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業(yè)秘密。”餐飲油煙污染監(jiān)管實踐也證明，生態(tài)環(huán)境主管部門具有較強的專業(yè)檢測人員和檢測技術，能夠在第一時間檢測到餐飲油煙污染行為存在，有利于證據(jù)的收集和認定，并能提高餐飲油煙污染行為處罰效率，減少餐飲油煙污染行為的發(fā)生。

3.國家機構改革方案明確規(guī)定由生態(tài)環(huán)境主管部門“統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作。”據(jù)此，《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》也明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境部要統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，切實履行監(jiān)管責任”。因此，依據(jù)《大氣污染防治法》《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》和餐飲油煙執(zhí)法實踐需要，作者認為，縣級以上地方人民政府確定生態(tài)環(huán)境主管部門為餐飲油煙監(jiān)督管理部門具有政府其他部門無法相比的優(yōu)勢，非常有利于強化餐飲油煙污染行為查處工作。

四、確定城管綜合執(zhí)法部門為餐飲油煙污染監(jiān)管主體的執(zhí)法困境

（一）城管綜合執(zhí)法部門查處餐飲油煙污染行為的困境
現(xiàn)在，各地城管執(zhí)法體制改革后，有很多縣級以上地方人民政府確定城管綜合執(zhí)法部門為餐飲油煙監(jiān)督管理主體，對餐飲油煙污染行為實施行政處罰權。然而在對餐飲油煙行政處罰權劃轉至城管執(zhí)法部門后，由于行政許可（登記備案）、行政指導、行政管理、行政監(jiān)督、技術認定（技術監(jiān)測）等工作仍然在生態(tài)環(huán)境主管部門，而且有很多生態(tài)環(huán)境主管部門片面地認為餐飲油煙行政許可（登記備案）、行政指導、行政管理、行政監(jiān)督職責等也隨著行政處罰權的劃轉而轉移到城管執(zhí)法部門，因此，這些生態(tài)環(huán)境主管部門履職意愿大幅降低，其登記備案、行政指導、行政檢查、監(jiān)測監(jiān)管職能基本放棄，對城管部門的執(zhí)法工作采取隔岸觀火的態(tài)度，任其孤軍奮戰(zhàn)、單打獨斗，管理與執(zhí)法嚴重脫節(jié)，未能形成合力，造成“源頭治理缺位、末端以罰代管”的尷尬局面，致使改革后執(zhí)法效能非但未能提升反而大幅下降，與改革初衷相悖，未能實現(xiàn)改革預期效果，餐飲油煙行政處罰權劃轉后違法行為也未得到有效遏制。因此，使城管綜合執(zhí)法部門查處餐飲油煙污染行為陷入困境。查其原因，主要是：

1.處罰權劃轉到城管執(zhí)法部門后行政管理斷鏈、職能邊界劃分不清，極易出現(xiàn)兩部門相互脫節(jié)、相互推諉等現(xiàn)象。實踐中的表現(xiàn)就是生態(tài)環(huán)境部門本應繼續(xù)履行的監(jiān)管職責大為松弛，力度大為下降，造成城管部門單打獨斗的尷尬局面，造成執(zhí)法效能低下。

2.劃轉的相關環(huán)保職能專業(yè)性較強，實施環(huán)保方面行政處罰的一個重大的特點就是需要專業(yè)知識和技術鑒定才能認定，如認定噪音超標、餐飲油煙造成空氣污染等需要相關專業(yè)的執(zhí)法人員所能運作，如由非相關專業(yè)執(zhí)法人員執(zhí)法，極易出現(xiàn)執(zhí)法效率低下的現(xiàn)象，實踐中的表現(xiàn)就是生態(tài)環(huán)境部門技術檢測部門長期推諉不肯鑒定，結果造成大量案件因取證問題不能立案查處，因此，由非環(huán)保專業(yè)人員執(zhí)法只能是低效率、低水平的執(zhí)法。

（二）走出城管綜合執(zhí)法部門查處餐飲油煙污染行為困境的路徑

1.由縣級以上地方人民政府依照《大氣污染防治法》規(guī)定與餐飲油煙執(zhí)法實際需要，確定生態(tài)環(huán)境主管部門為餐飲油煙監(jiān)管主體。

2.由地方各級政府構建城管綜合執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)調(diào)配合機制，改變管理與執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象。在縣級以上地方人民政府確定城管綜合執(zhí)法部門為餐飲油煙監(jiān)督管理主體的地區(qū)，為解決城管綜合執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境主管部門因管理執(zhí)法職責、邊界模糊導致推諉扯皮、內(nèi)耗嚴重的問題，應當在市縣人民政府主要領導的主持下，構建城管綜合執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)調(diào)配合機制，明確城管綜合執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境主管部門防治、查處餐飲服務業(yè)油煙污染的職責邊界，規(guī)定協(xié)調(diào)配合程序與時限，構建問責與追責機制。只有這樣，才能充分發(fā)揮城管綜合執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)合執(zhí)法的威力，提高執(zhí)法效能，嚴懲餐飲油煙污染行為，為市民群眾打造一個良好舒適的生活環(huán)境，實現(xiàn)城市讓生活更美好的目標。